Da não-opção à opção: coerência e pragmatismo da Política Externa brasileira (por Leonardo Braga)
Voltemos a tratar da política externa do governo Lula. E o façamos pela perspectiva histórica a fim de avaliar sua coerência e a inserção que por ela é proporcionada ao país. Aos Estados faz-se necessário ponderar, quando da elaboração e da implementação de suas respectivas políticas externas, acerca das variáveis domésticas e sistêmicas que ora incentivam, ora restringem as possibilidades de sua realização e, eventualmente, comprometem a boa inserção destes no sistema internacional. Muito, senão tudo, do que os Estados efetivam no conjunto das relações internacionais é resultado da compatibilização entre os desejos internos e as possibilidades externas de os efetivar. Para um país como o Brasil, caracterizadamente uma potência média, esse exercício de ponderação entre o querer fazer e o poder fazer é certamente ainda mais imperativo.
Ao longo da história da política externa brasileira, podemos identificar momentos em que a adequação entre o querer e o poder obteve maior sucesso, por certo, pela confluência entre o doméstico e o sistêmico. Outras vezes, verificamos que o sistema internacional exerceu maior peso no processo de elaboração e de implementação de nossa política externa, restringindo nossas possibilidades de inserção no sistema internacional.
É a partir da compreensão de que a variável sistêmica, em vários momentos, pesa mais nas nossas decisões do que as variáveis domésticas, que proponho a discussão acerca da não-opção e da opção na política externa brasileira e avalio a sua condição no governo Lula. Inserida nessa lógica antagônica está a excelência da atividade diplomática brasileira que, especialmente, pelo discurso, concebe, ainda que num ambiente restritivo, em alguns casos, possibilidades factuais e legítimas de inserção autônoma no sistema internacional. É como se pensássemos que a diplomacia brasileira driblasse o adversário mais forte no jogo da política internacional. Como isso se dá? Vejamos alguns exemplos.
Ao recuperarmos a política externa do governo Jânio Quadros/João Goulart, podemos lembrar das restrições sistêmicas da época, especialmente, os acontecimentos cubanos – a Revolução Cubana em 1959, a invasão à Baía dos Porcos em 1961 e a Crise de Mísseis de Cuba em 1962. O referido governo estava embebido numa lógica da guerra fria que alcançou seu auge com a quase III Guerra Mundial, que teria proporções nucleares. O peso sistêmico era muito grande e comprometeu nossas possibilidades maiores de exercício pleno e autônomo de política externa. Mas dessa não-opção é possível pensarmos a opção. Sim, é em 1963 que Araújo Castro, na XVIII Assembléia Geral da ONU, profere o famoso discurso dos 3Ds – Desarmamento, Descolonização e Desenvolvimento – símbolo maior da então Política Externa Independente (PEI). São exatamente as restrições que criam as lacunas de inserção internacional, porque nos possibilitam o exercício discursivo da crítica ao funcionamento das relações internacionais e legitimam, pela nossa história, a postura ora adotada.
Bem, mesmo que seja argumentado que os militares, com a revolução de 1964, acabaram com a PEI e que toda essa postura de desgarramento dos centros de poder e de independência sucumbiu à lógica sistêmica da guerra fria, quando o querer fazer perdeu para o poder fazer, podemos ainda afirmar que a não-opção de 1964 durou muito pouco tempo, porque dentro dela, ou a partir dela, o Brasil encontrou a opção. Como? A chamada Política Externa Interdependente de Castelo Branco rapidamente tenta se valer do ambiente restritivo para a partir dele obter ganhos para o país quando da proposta para que a Força Interamericana de Paz (FIP) criada para restaurar a ordem na República Dominicana em 1965 gozasse de caráter permanente. O objetivo maior não era manter tão somente a hegemonia norte-americana no continente, mas criar com ela uma subhegemonia – uma liderança – brasileira na região. O “americanismo ideológico” teve seu núcleo duro somente entre 1964 e 1965 como retrato da não-opção. Logo após, a não-opção passou a ser a opção. Isso fica cada vez mais claro ao longo do regime militar à medida que o Brasil consegue equilibrar os desejos internos às possibilidades externas até que recupera o exercício da PEI no governo Geisel, permanecendo com ele até o governo Sarney.
Na continuação da análise histórica da política externa brasileira, logo seguida de Sarney, podemos novamente identificar a não-opção como opção, agora não mais pela guerra fria mas pelo pós-guerra fria. O sistema internacional pesa muito no nosso comportamento e os ditames neoliberais proclamados categoricamente no Consenso de Washington orientam a condução da nossa política, especialmente, a interna. Novamente, parece que estamos obedecendo a uma lógica que é maior que aquilo que pensamos em poder fazer – abertura comercial, privatizações, desregulamentação do sistema financeiro etc. Mas é exatamente aí que conseguimos gerar a opção a partir da não-opção, na idéia de que podemos transformar perdas em ganhos!
O governo Collor, ao abrir a economia nacional, apenas favoreceu um processo que estava em curso no sistema internacional e no Brasil. A mundialização do capital e da produção já havia sido iniciada na década de 1970, quando as empresas multinacionais começaram a surgir em maior quantidade e com maior fôlego. As economias européia e japonesa recuperavam-se da II Guerra Mundial e o Brasil acompanhava esse crescimento e globalizava também mantendo além das relações históricas com os EUA e com a Europa relações também com a África, o Oriente Médio, a Ásia e o Leste Europeu.
Aceitar a lógica neoliberal nos anos 1990 significa ponderar sobre a aceitação de algo que nos é maior e aproveitarmo-nos disso; significa transformar a não-opção em opção e significa, por fim, continuar um projeto de inserção internacional de cunho global que se desenvolvia havia, pelo menos, 20 anos. Mesmo a superação do modelo ISI (industrialização por substituição de importações) com o governo Collor se insere nessa lógica de continuação, de busca de ganhos mesmo em condições sistêmicas eventualmente restritivas. Se pensarmos no governo FHC, a lógica se mantém – reafirmamo-nos então como global trader e global player. Assim, a política externa brasileira preserva ao longo do tempo a coerência de sua postura pragmática. A aceitação de ditames sistêmicos não deve ser vista como compromisso ideológico acrítico, mas como atitude pragmática direcionada à busca de ganhos no sistema internacional.
A compreensão da política externa do governo Lula sugere pensar, no entanto, um descompasso desse processo de continuidade, de coerência e de transformação da não-opção em opção. Na verdade, sugere mesmo uma inversão nessa lógica. O Brasil busca da opção a não-opção. Já inserido que está no funcionamento capitalista do sistema internacional desde a década de 1970 e concebido como uma potência média, o Brasil tenta, ainda pela ação discursiva implementar uma política externa agora incoerente do ponto de vista da sua inserção, com base no exercício da afirmação soberana.
Compreendo ser um erro inverter esse processo. O sistema internacional contemporâneo nos é favorável, mas a postura ideológica do atual governo prejudica nossa inserção internacional porque confunde seu cálculo pragmático com um discurso ideológico enviesado. Conseguimos inverter (por incrível que pareça!) a compreensão das nossas possibilidades de atuação no meio internacional. Agora que temos um ambiente favorável, mas o desprezamos para defender algo ou temas que mais engessam que favorecem o exercício de nossa autonomia.
A crítica pelo discurso que antes nos favorecia, hoje nos prejudica, porque não há espaço suficiente para o conteúdo dessa crítica. Não há mais a “irracionalidade da corrida armamentista”, nem “o congelamento do poder mundial”, como se observou nas décadas de 1960 e 1970. Esses eram discursos que nos favoreciam, porque nós éramos parte desses problemas mundiais. Hoje, a crítica aos problemas mundiais nos favorece menos porque fazemos menos parte deles, como o terrorismo, ou porque perdemos legitimidade com a crítica a eles, como a questão da poluição ambiental (O Brasil é um dos grandes poluidores mundiais).
A busca do pragmatismo pela coerência histórica através da crítica pelo discurso perdeu sentido, atualmente. Conseguimos fazer o mais difícil: restringir – não pelo sistema – mas por nós mesmos as nossas possibilidades de inserção internacional mais pragmática e coerente. E pensar que só precisávamos manter o comportamento anterior…
Leonardo Braga (RINT/UniLaSalle-RJ)
Diz-se, acerca do período em que FHC esteve no poder: “reafirmamo-nos então como global trader e global player”; afora o uso dispensável de um vocábulo estrangeiro, o Brasil, por essa época, esteve em voltas a grandes déficits comerciais e de conta corrente.
“Global player”? Em que medida, importador? Diz-se algo que não é justificado. É claro que o artigo tem a forma de um ensaio, mas mesmo um ensaio não pode se sustentar no vácuo. Deveriam, na minha modesta opinião, existir algumas linhas para comprovar essa argumentação.
No momento presente, o Brasil, desde que o atual grupo político está no poder, triplicou as suas exportações. O ambiente é favorável, como já se sabe. Mas “global trader”, com FHC? Talvez, porque “Grande Exportador” ou simplesmente “exportador” o Brasil é, e com marcantes superávits, desde a gestão do PT. E não com FHC.
O termo “discurso ideológico enviesado” é interessante pela redundância. Afinal, existe algum discurso ideológico não enviesado?
Não se está a tomar partido aqui. A questão que é o que é dito não se reflete na realidade, de modo que o texto é como um discurso ideológico. Vazio de fatos. Se preenchidas as suas lacunas, ele se quebra.
E por falar em inserção internacional, percebe-se a participação do Brasil em um número maior de tratativas internacionais, atualmente, que dizem respeito à acordos comerciais do que no período do consenso de Washington.
O comentário aqui escrito, como se vê, tenta abordar algo que não foi dito no corpo do texto. E que deveria ter sido. Diz-se “Conseguimos inverter […] a compreensão das nossas possibilidades de atuação no meio internacional” sem se dizer quais são essas possibilidades. Refiro-me a elas substantivamente, não como mera construção conceitual. Elas não fora ditas, delimitadas, e mesmo assim se diz que não foram cumpridas. O texto é curto, mas se se quer dizer algo, há sempre a necessidade de dizer o que se trata. Questão de probidade intelectual.
Quanto ao mais, não me parece existir, entre as gestões de FHC e do PT grandes diferenças na diplomacia. Representam certa continuidade, com a diferença de a última parece mais pró-ativa. Mas talvez isso seja irrelevante, pois para poder dizer isso, ter-se-ía que mensurar a realidade. O texto, ao que parece, está mais preocupados com idéias, com o que se diz da realidade, não com ela mesma.
25 Oct 2007 às 16:37
Além do academicismo encontrado no artigo acima, acredito que o autor faz uma defesa destoada da realidade cotidiana. Não consigo entender haver incoerência (principalmente dentro de um processo necessário de reposicionamento do Brasil nas relações mundiais e, ao mesmo tempo, de conquista e consolidação de espaço próprio) na atual política de relações internacionais do Governo Lula. Dizer que o Brasil “erra” em inserir-se em temas mundiais, pois “…a crítica aos problemas mundiais nos favorece menos porque fazemos menos parte deles…” é equivocar-se no entendimento da Globalização. Qual é o problema mundial que podemos considerar o Brasil alheio (ou isento à suas conseqüências) à ele? Tudo, no mundo atual está “globalizado”, “mundializado”, “internacionalizado”… como queira chamar.
Um País da envergadura (e aqui, sem ufanismo, não vamos discutir os atrasos e “defeitos” que possuímos, pois esses são históricos, culturais e políticos) do Brasil, não pode querer ser apenas um “global Player” coadjuvante nesse dinâmico palco de comércio e política internacionais. Temos sim que estabelecer uma presença, uma participação e ocupar um espaço. Nada de errado com isso. Se não for assim, certamente será da pior maneira: com alinhamentos impostos por forças políticas e econômicas muito maiores e hegemônicas. Podemos, sim, avaliar que algumas ações poderiam ter sido melhor pensadas e executadas, principalmente, em relação à China mas, de resto, o Brasil ocupa um espaço que nunca teve e não é apenas uma questão de transformar a não-opção em opção. Há cerca de 24 anos atuo profissionalmente no Comércio Exterior, fazendo freqüentes viagens por diversos países e é impossível negar a referência positiva e diferenciada que o Brasil possui hoje pelos diversos cantos do mundo. Ainda engatinhamos nesse processo de sermos, realmente, global players e agentes da política de relações internacionais, mas, não há a menor dúvida que estamos encontrando o caminho a ser trilhado. Abraços fraternos.
25 Oct 2007 às 16:55
De início parabenizo o autor pela original forma de abordar o tema. Incomoda-me porém, o fato de serem questionadas as posturas soberanas adotadas pela Política Externa do governo Lula. Não foram poucas as vezes que li, aqui mesmo nesse blog, textos que tratavam de forma elogiosa a busca por autonomia pretentida pelos representantes do governo petista. Ao meu ver soa estranho a defesa de uma conduta que privilegia uma certa subserviência diante das questões internacionais, visto que, principalmente agora, conquistamos nosso espaço, tornamo-nos um global player. Não seria este o momento adequado para ousar e, ao invés de ficarmos espremendo algo de favorável da ausência de opção, buscarmos influenciar a pauta internacional ao nosso favor? Obs.: gostaria sinceramente que fosse comentado.
25 Oct 2007 às 17:01
Pensar o “golpe” de 64 como uma “revolução” é lamentável.
26 Oct 2007 às 10:44
De pronto, congratulo o autor, tanto pela originalidade no trato do tema (como bem observou Caio Brasil), quanto pela circunspeção a ele aplicada, ainda que não alicerçada por fatos e argumentações menos contestáveis (como atentou Fabrício Barros, o que poderia, aliás, ter sido feito sem o concurso de seus dispensáveis comentários “gramatiqueiros”, errôneos muitos deles). Ademais, subscrevo as apreciações bem ponderadas de Cassiano Pimentel. De minha parte, contribuo à discussão com algumas observações mais pontuais, a rigor duas, que, a despeito de sua demasiada fragilidade, não podendo por si mesmas sustentar quaisquer asserções mais arrojadas, não deixam, pois, de servir de indício de desvios do discurso histórico da política externa brasileira. Para ficar apenas nos eventos mais recentes, lembro a crise de Mianmar e os impasses do IPCC. É consabido que o respeito aos direitos humanos e todo o corolário de humanismo que o acompanha são critérios diretores de nossa política externa. Por que, então, Celso Amorim não condenou a represália, por parte do governo ditatorial de Mianmar, à desobediência civil pró-democratização dos monges budistas? Ademais, não é a democracia outro de nossos tão alardeados valores? Quanto às discussões no Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, a intransigência do governo brasileiro, vale dizer, a insistência em um argumento revisionista (os países desenvolvidos são os maiores responsáveis pelo aquecimento global, portanto se lhes deve imputar as maiores responsabilidades na contenção do problema) nada tem de pragmático, muito embora seja procedente (isso se se desconsiderar o contra-argumento da “ignorância” do problema no passado). Não obstante, urgindo praticalidade, valorizando mais os resultados prometidos que a justiça das várias propostas, a gravidade da situação dispensa discursos. Há, subjacente a esses dois casos, uma incoerência, não? De um lado, o “esquecimento” dos princípios e da justiça; de outro, sua supervalorização e imposição de curso.
26 Oct 2007 às 11:48
O prof. Leonardo Braga tem prestado um grande serviço à comunidade de Relações Internacionais em nosso país com suas reflexões sempre provocativas. Aceitando sua última provocação, ofereço aqui alguns modestos comentários, no sentido de dar prosseguimento ao debate proposto. No artigo acima, assim como em alguns anteriores, o Prof. Leonardo tem argumentado (de modo bem mais elaborado do que aqui apontado) que vivemos hoje um momento de ruptura em nossa tradição de política externa, e que essa ruptura é nociva as nossos ‘reais’ interesses nacionais. Gostaria muito que o autor pudesse consubstanciar melhor sua tese (com dados empíricos ou exemplos históricos, se possível), uma vez que, no meu entendimento, não há como corroborar tais postulações. Em primeiro lugar, embora certamente haja inovações na PE do atual governo, trata-se antes de uma inflexão que retoma padrões históricos anteriormente existentes(alguns dos quais o autor aponta em seu artigo), e não é, portanto, uma ruptura, conforme fora indicado pelo autor. Em segundo lugar, ainda que aceitemos que exista essa alegada ruptura, fica por ser demonstradoos motivos pelos quais, na visão do autor, a mesma seria tão prejudicial aos “reais” interesses nacionais. Se a PE do Governo Lula é tão envolta em questões decunho ideológico, sendo assim pouco pragmática(também algo a ser demonstrado pelo autor), como explicar o atual prestígio de nosso país nos foros internacionais os mais variados. Na minha visão, temos hoje uma PE que retoma, mais do que a dos governos apontados no texto acima, a política de Araújo Castro, uma vez que se trata de uma política que estimula, ao mesmo tempo,o interesse e a altivez nacional imediatos, assim como promove uma reestruturação da própria agenda internacional. Da mesma forma, a linha de continuidade histórica de um pragmatismo acertado, apontada pelo Prof. Leonardo e que iria da PEI até o governo FCH, deve ser revista,uma vez que há muito mais variação entre esse vários governos do que uma categoria analítica (como a proposta) possa dar conta. Se a parsimônia é algo a ser buscada em nosso modelos explicativos, devemos ao mesmo tempo ter cuidado para não engessarmos a nossa reflexão a ponto de não ser mais possível percebermos tanto as continuidades como as inflexões históricas. Com o Pragmatismo Responsável tivemos uma PE altiva e Realista, e que, ainda que sem os arroubos teóricos multilaterais da PEI e da PE do governo atual, avançou na defesa de nosso alegado interesse nacional. O pragmatismo dos anos 80, se existiu, foi contudo muito menos eficiente, com a exceção do que foi construído em nosso contexto subregional. A abertura comercial dos anos 90, contudo, não pode ser tomada como um exemplo de continuidade de um pragmatismo altivo, uma vez que foi assumida como uma obrigação pelos nossos tomadores de decisão. Por fim, entendo existirem mais continuidades nos projetos de PE perseguidos pelo atual governo com o do seu predecessor imediato (tais como o da integração econômica Sul-Americana), do que é apontado pelo autor do texto acima. Se toda política é feita também com símbolos e discursos, a avaliação da mesma deve ser feita igualmente com base na consecução efetiva de objetivos almejados, especialmente se esses não são somente imediatos mas buscam também alterar as categorias de funcionamento e entendimento existente no contexto de interação entre os diversos atores. Era isso. Espero que sirva, pelo menos no meu caso,como uma assumida provocação para uma reflexão mais ampliada sobre tão relevantes e complexos temas.
Obrigado!
27 Oct 2007 às 00:15
A caracterização da Política Externa brasileira é essencial para a compreensão do atual viés ideológico existente no governo.
O Brasil pós-Lula assumiu a “opção”, não a “não-opção”, de praticar uma política externa incoerente e fraca.
Incoerente por defender apenas um multilateralismo obscuro, incerto, com uma perspectiva de fracasso do final da Rodada de Doha na OMC – podendo repetir o mesmo cenário lamentável do GATT para os países em desenvolvimento (recordo que o país liderava o G77 bem como hoje lidera o G20).
Ao defender apenas o multilateralismo, esquece o governo brasileiro do bilateralismo. Este último poderia favorecer um país com potencial advindo de suas próprias características geopolíticas.
É importante ressaltar também as iniciativas da criação, dentro da inclusão de Cuba na ALADI, do acordo MERCOSUL CUBA com a ACE 43. Certamente possui caráter extremamente ideológico e absurdamente econômico.
A política externa é fraca pois o querer fazer e o poder são totalmente invertidos. Cito como exemplo a questão Brasil X Bolívia em que o país renunciou sua soberania e causou danos essenciais para a economia. O preço de mercado da PETROBRAS sofreu uma queda abrupta.
É difícil de acreditar que exista uma política externa do Lula – seria melhor acreditar que existe uma política externa de seu governo. Aliás, existe realmente alguma política externa? Não seria tudo um grande teatro com um cenário ainda de Guerra Fria?
Uma coisa, realmente, o governo conseguiu: a divisão da sociedade brasileira.
Ratifico minha concordância da maneira em que o texto foi exposto.
27 Oct 2007 às 09:59